Protože letošní rok (2006) byl především ve znamení přípravy novely vyhlášky č. 428/2001 Sb., která bude určovat jakým způsobem se bude Plán financování obnovy a vodovodů a kanalizací zpracovávat, dovolte mi abych podstatnou část svého příspěvku věnoval právě komentování průběhu a výsledku přípravy tohoto prováděcího předpisu.
Ing. Miroslav Harciník
Severočeská vodárenská společnost a.s.
Teplice
Věřím že se shodneme, že schválení zákona č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu a o změně některých zákonů ve zněních pozdějších předpisů (dále Zákon o vodovodech a kanalizacích, nebo jen Zákon), bylo i přes výhrady, které zazněly v průběhu přípravy i projednávání jeho i pozdějších souvisejících předpisů (naposledy zákona č.76/2006 Sb.), výrazným posunem v našem oboru. Stejně tak tomu je i v případě souvisejícího prováděcího právního předpisu, vyhlášky č. 428/2001 Sb. (dále vyhlášky), jehož novelizace právě probíhá. Shodneme se zřejmě i na tom, že Zákon o vodovodech a kanalizacích dává vlastníkům a provozovatelům vodovodů a kanalizací významná práva a povinnosti, z nichž některé obsahují možnost orgánů státní správy ať již přímo, či nepřímo obor vodovodů a kanalizací regulovat. Tato snaha centrálního orgánu je v případě oboru (trhu), jež se vyznačuje regionálním uspořádáním vždy se znaky přirozeného monopolu, pochopitelná a částečně relevantní. Slovo “částečně” v předchozí větě chápejme jako vyjádření zákonitě poněkud odlišného pohledu subjektů jejichž činnost Zákon determinuje, tj. vlastníků a provozovatelů vodovodů a kanalizací.
Jednou z možností regulace je povinnost vlastníků vodovodů a kanalizací zpracovat a realizovat plán financování obnovy vodovodů a kanalizací (dále plán obnovy). Tato povinnost je dána § 8 odst. 11. Plán obnovy musí být zpracován nejpozději do 31. 12. 2008, na dobu nejméně deseti kalendářních let a jeho obsah včetně pravidel pro zpracování stanoví prováděcí předpis. Tato povinnost vlastníků je závazná a nevypracování nebo nerealizace plánu obnovy je dle § 33 odst. 1 písm. f) považována za správní delikt, za který se uloží dle § 33 odst. 9 písm. e) pokuta ve výši do jednoho milionu korun.
V zákoně uvedené formulace týkající se plánu obnovy, resp. jeho nezpracování, případně nerealizace jsou poměrně striktní a proto odborná veřejnost napjatě očekávala jak se budou práce na novele prováděcího předpisu vyvíjet a zda bude možnost do tohoto procesu nějakým způsobem zasáhnout. Naše společnost spolu s ostatními vlastníky a provozovateli sdruženými v SOVAK proto přivítala, že v průběhu přípravy novely vyhlášky byly ze strany předkladatele (Ministerstvo zemědělství – MZe) vytvořeny podmínky pro potřebnou diskusi. Naším zájmem přitom bylo, aby prováděcí vyhláška dostatečně srozumitelně popisovala pravidla pro zpracování plánu obnovy a byla pokud možno reálná pro použití v podmínkách existující vodohospodářské praxe .
Vnímání potřebnosti obnovy vodohospodářského infrastrukturálního majetku z pohledu zpracovatele vyhlášky (MZe), vlastníků a provozovatelů je zřejmé byť pohled na její realizaci a plánování je různý.
Ministerstvo zemědělství jako resortní orgán provádí státní politiku v oboru vodního hospodářství, tedy i v oboru vodovodů a kanalizací, ve kterém vzhledem k přirozeně monopolnímu charakteru tohoto oboru vystupuje jako jeden z regulátorů. Zákon zavedl ve vazbě na majetkovou evidenci institut plánu obnovy, který bude sloužit MZe jako nástroj pro dohled v oblasti obnovy vodohospodářského majetku u jednotlivých vlastníků. Chápu, že dohled bude mít podobu kontroly zpracování a realizace (naplňování) plánů obnovy jednotlivých vlastníků.
Vlastník vodohospodářské infrastruktury je zodpovědný za obnovu vlastněného majetku, který je jeho hlavním “výrobním prostředkem” a proto se snaží tuto činnost provádět a provádět ji efektivně. Z vlastní zkušenosti můžu říci, že zodpovědný vlastník musel v souvislosti s hospodařením společnosti obnovu majetku plánovat v střednědobém horizontu již nyní, byť ve zjednodušené podobě. Jak již bylo řečeno obnova majetku do značné míry ovlivňuje hospodaření společnosti a růst vodného a stočného a proto je pochopitelná obava vlastníků “jak moc” chce stát regulovat i v této oblasti. Tato obava sílí v době kdy vlastníci musí současně realizovat značné investice plynoucí z nové legislativy a proto je potřeba zohlednit, že nelze jen jednoduše určit co vše další je potřeba udělat, bez vnímání toho, že v podstatě jediným zdrojem pro všechny investice je cena vody, jejíž vývoj je již nyní obecně kritizován.
Provozovatel má také zájem po efektivní obnově majetku, protože při své činnosti nese rizika spojená se stavem pronajatého majetku, který přímo neovlivňuje (v případě špatné kondice majetku hrozí – vyšší provozní náklady, zvýšené náklady na opravy, neplnění parametrů poskytovaných služeb, sankce za neplnění podmínek stanovených orgány státní správy, …).
V průběhu přípravy novely vyhlášky se diskuse okolo plánu obnovy zaměřila na několik okruhů, dále krátce komentuji u jednotlivých okruhů východiska a výsledek projednání.
Struktura a podrobnost plánu obnovy:
Původní návrh novely vyhlášky předpokládal, že plán obnovy bude zpracován podle jednotlivých identifikačních čísel majetkové evidence (IČME), kterou je vlastník povinen vést (§ 5 odst. 1 Zákona) a to v jednotlivých letech celého desetiletého cyklu. Tento požadavek byl ze strany vlastníků a provozovatelů vyhodnocen jako nereálný, především z důvodu nadměrné podrobnosti a adresnosti takto sestaveného plánu obnovy, jejichž následné naplnění nebude možné v praxi dosáhnout. V dalším postupu přípravy novely došlo po diskusi z těchto důvodů k úpravám. Majetek se v plánu obnovy bude uvádět v členění na skupiny vybraných údajů majetkové evidence (VÚME) podle § 6 odst. 2 vyhlášky, s možností (nikoliv povinností) členit ho dále na podskupiny z technického, provozního nebo realizačního hlediska. Plánované finanční prostředky budou v prvních pěti letech uváděny jednotlivě (pro každý rok odděleně) a pro druhých pět let desetiletého cyklu jako suma za toto další pětileté období.
Aktuální pořizovací ceny:
Majetek se ocení v cenách podle dlouhodobého sledování cen investic v oboru vodovodu a kanalizací, tyto ceny jsou nejméně každých 5 let aktualizovány (bod 7 Příloha č.18 vyhlášky). Ocenění dílčích položek majetku se řídí pravidly a metodikou majetkové evidence. Otázkou je věrohodnost takto získaných údajů. Bude se s určitostí stávat, že reálné náklady na obnovu majetku nebudou odpovídat ocenění dle této metodiky. Vzhledem k tomu že pořizovací cena společně s vyhodnocením opotřebení kvantifikují potřebu prostředků na obnovu majetku, tzn. základ plánu obnovy, bude potřeba v budoucnu věnovat patřičnou pozornost aktualizaci metodiky podle praktických zkušeností, případně se zamyslet nad možností diferenciace metod dle zdůvodněných potřeb vlastníků.
Opotřebení majetku:
Vlastník si dle vlastního uvážení stanoví hodnotu procenta opotřebení pro jednotlivé skupiny (bod 7 Příloha č.18 vyhlášky), způsob stanovení procenta popíše v komentáři, lze jej odvodit i z délky životnosti, správnost vyhodnocení potvrzuje provozovatel. Vyhláška ani metodika tedy neurčuje žádnou konkrétní metodu pro stanovení procenta opotřebení, pouze požaduje patřičné zdůvodnění postupu. Takový přístup je vyhovující, nicméně těžko zajistí srovnatelnost výstupů v rámci celé ČR. I zde stejně jako u aktuální pořizovací ceny teprve práce s konkrétními čísly ukáže k jakým výsledkům vlastníci dospějí a jak budou muset v praxi využít potenciál, který se jistě skrývá ve spojení “ … odůvodnění výše položek finančních prostředků vlastních a ostatních ve vazbě na sociální, enviromentální a ekonomické důsledky.” (bod 7 Příloha č.18 vyhlášky)
Schvalování:
Ve vyhlášce je dáno, že plán obnovy schvaluje nejvyšší orgán vlastníka, který schvaluje rovněž každou jeho aktualizaci, avšak v bodě 9 Přílohy č. 18 vyhlášky se uvádí, že plán obnovy schvaluje statutární orgán vlastníka. Vlastnická struktura není, co se týče obchodní formy subjektu vlastníka, v ČR jednotná, jako vlastníci vystupují obchodní společnosti zřízené dle obchodního zákoníku i obce a jejich sdružení. V našem konkrétním případě, jsme akciovou společností, tedy každé schvalování i aktualizace plánu obnovy je v kompetenci nejvyššího orgánu společnosti tedy valné hromady, byť schvalování statutárním orgánem – představenstvem by bylo praktičtější, nicméně toto lze případně řešit i úpravou konkrétní kompetence v rámci vnitřních předpisů společnosti. Další otázkou je jak bude členy orgánů v případě obcí, sdružení obcí, ale i obchodních společností ve vlastnictví obcí vnímáno to, že jimi takto schválený závazek většinou daleko přesáhne jejich funkční období.
Možnost aktualizace:
Také v oblasti aktualizace došlo k určitému posunu, kdy podle nového § 13a odst. 2 se plán obnovy aktualizuje nejpozději po pěti letech, což vyplývá i z konstrukce struktury plánu obnovy, kdy v prvních pěti letech jsou uváděny roční hodnoty a v druhých pěti letech pouze suma a proto je po pěti letech minimálně potřebné rozepsat dalších pět let a stanovit objemy pro následující pětileté období. Z uvedeného znění dále dovozujeme, že jsou možné i aktualizace v kratším časovém období a to bez vazby na změnu hodnoty majetku. Tuto možnost aktualizace vnímáme jako pružný nástroj k reagování na aktuální vývoj v investiční politice vlastníků především nyní, v období velkých investic v souvislosti se zvýšenými legislativními požadavky, jejichž realizace je však do značné míry závislá na poskytnutí dotací, které lze složitě plánovat v reálném čase a posun realizace těchto staveb může mít ve svém konečném důsledku velký dopad do zpracovaného plánu obnovy.
Kontrola:
Doklady k realizaci plánu obnovy jsou v jednotlivých letech jeho realizace vyúčtování zpracované dle § 36 odst. 5 zákona a seznam realizovaných akcí obnovy včetně nákladů. Jak již bylo uvedeno výše, nezpracování a nerealizace schváleného plánu obnovy jsou považovány za správní delikt a jako takové jsou sankcionovány. Z tohoto důvodu byla a je mezi vlastníky obava, jak přísně bude posuzována především realizace, resp. nerealizace plánu obnovy. Pro ilustraci uvedu oba póly názorového spektra, přičemž předesílám, že oba považuji za absurdní a v rozumné praxi neuplatnitelné. Na jedné straně lze tvrdit, že slovní spojení realizovat plán obnovy hovoří o tom že plán je realizován a nehovoří o tom jak úspěšně. V druhém krajním případě pak lze, při rigidním výkladu, považovat za nerealizaci plánu obnovy např. i takovou situaci kdy vlastník z objektivních důvodů musel v aktuálním roce snížit, oproti plánu, objem finančních prostředků do obnovy ve prospěch nových investic, nebo jinak rozdělit objem mezi jednotlivé skupiny, což kompenzuje později v následujících letech. Vzhledem k tomu, že výklad pojmů a smyslu je v první řadě věcí výkladu zpracovatele, je určující výklad Ministerstva zemědělství. Z tohoto důvodu jsem rád, že náhled MZe na tuto problematiku je takový, jaký zazněl v rámci meziresortního připomínkového řízení. Podle něj budou orgány státní správy při své kontrolní činnosti posuzovat především naplnění smyslu plánu obnovy a postup jeho realizace v konkrétních souvislostech, ne jednotlivá čísla vytržená z celkového kontextu, v této souvislosti bylo upozorněno i možnost aktualizace plánu obnovy.
Podle našeho názoru došlo v průběhu přípravy a projednávání vyhlášky, i díky pochopení ze strany zpracovatele, k výraznému posunu k praktické uchopitelnosti plánu obnovy. Výsledek samozřejmě není ideální a teprve praxe ukáže skutečnou použitelnost tohoto “nástroje”.
Do konce letošního roku by mělo být známo konečné znění vyhlášky a vlastníci budou mít k dispozici dva roky na přípravu, zpracování a schválení plánů obnovy. Příští rok zdá se bude i v naší společnosti ve znamení přípravy plánu obnovy a za rok bude tedy vhodnější doba na prezentování konkrétních byť třeba dílčích výsledků prací na plánu obnovy.
Příspěvek z konference Provoz vodovodů a kanalizací
VAKIFO 2006
